公共资源交易市场改革趋势研究(一)
核心提示: 在一定程度上,公共资源交易市场建设意识的缺失和公共监督的相对弱小,也降低了制度构建的能力。推开而言,上层政治的意愿不足或决策失当、专业技术知识能力支持不足、法律制度环境的不健全也会成为体制制度改革的阻力因素之一。

公共资源交易市场改革是一场深刻的变革。

公共资源交易包括自然资源、社会资源和行政资源的交易。从其所承载的基础活动和基本关系来看,公共资源交易市场具有种类多、交易频、总量大、覆盖广、表现力深刻等特点。在总量上,仅以政府采购为例,无论从国际惯例还是理论上来说,政府采购总额一般占一国财政支出70%以上,占本国GDP10%-20%以上。若涵盖土地出让、产权交易等,以及中国作为政府主导的市场经济国家性质,政府收支比重更大。不难想象公共资源交易总额占公共收支或公共市场的比重,或者说占本国或本省GDP的比重。

在覆盖面上,从政府角度看,其涵盖政府所有及所属国有企业事业部门;从市场角度看,其涵盖所有企业、村居、社会组织等市场和社会主体。在表现力方面,它以简单直接的交易方式承载市场最基础的公平和正义等道德原则,也承载廉洁政府、法治政府和责任政府的主体行为方式,是践行公共利益的最直接表现力。应该说,公共资源交易是中国特有的提法,它是社会主义市场经济建立和完善的重要过程,是建立公共廉洁及服务型政府的必然要求,是中国公共治理市场国际化的重要任务。

从公共资源交易市场改革与市场经济完善的角度来看,社会主义市场经济是公共市场与自由市场的结合体,公共市场包括公共收入市场和公共支出市场。税收、政府性基金、国有土地出让、罚没收入、国有资产收益、矿产收益、特许权收益等属于公共收入市场内容;工程建设招标投标、政府采购、医疗器械药品招标采购、公有资产出卖等属于公共支出市场内容。

公共资源交易是公共市场中的重要组成部分和核心内容。作为公共资源交易最重要的主体来讲,"政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务"是政府的基本职能。而政府实现自身政务管理和为社会提供产品和服务主要通过公共市场交易实现,也就是说,由所有公共主体部门来承担这些重要职责。

在职能界类中,公共服务型政府的公共管理职能包括公共人事管理、公共职能管理和公共市场交易管理以及三者相互之间衍生的管理行为。中国正在进行的干部人事制度改革、行政审批制度改革和公共资源交易制度改革都是为了促进公共治理型和服务型这一公共管理本质行为实现而开展的制度创新活动。在这些创新活动中,"以人为本"的干部人事制度改革是核心,行政审批和职能优化管理制度创新是"软刀子"改革,破解"既得利益和权贵思想"的公共资源交易管理制度创新是"硬刀子"改革,公共资源交易管理制度创新是其中的重点和难点。也是当前最需要推进的改革制度之一。

从近期看,公共资源交易市场改革是一场制度变革,它与国家经济社会政策有机结合,通过公共资源交易管理监督制度建设,建设公共市场的社会信用体系和相对完善的市场监管体系;

从中期看,公共资源交易市场改革是一场社会变革,是一场市场变革,是一场政府变革。通过公共资源的市场化配置手段,以公共职能的市场化和社会化,实现"小政府、大社会"职能,催生社会变革;通过公共资源的市场化配置手段,确立市场的公平、竞争、信用的基本要义,催生市场变革;通过公共资源的市场化配置手段,打造廉洁、诚信、法治和服务型政府,催生政府变革。

从远期看,公共资源交易市场改革是一场思想文化变革,它深刻改变着社会及市场主体参与公共资源配置的行为方式,增强人民群众对党和政府治理社会的信心,引导社会走向更加健康、公平、民主和和谐。

公共资源交易市场改革的现状

公共资源交易市场改革就是实现公共资源的集中交易,并设立监督管理协调部门以及更高层次的决策委员会。目前,全国推进公共资源交易市场改革已经到了一个新阶段,积累了丰富经验。如:

江西省"以形式整合内容",利用3年时间,强力推进省市县乡四级公共资源交易全覆盖,并成为中央纪委全国公共资源交易市场建设工作推进会现场;

河北省联合多部门制定公共资源交易中心建设与管理规范,促进全省公共资源交易市场建设更加规范、健康发展。

湖北省扎实推进交易、监管、制度、专家和行业"五统一",建立健全公共资源交易综合监管体制机制;

合肥市重拳出击,着力构建"体制、制度、科技、程序、诚信、能力"并重的"六位一体"的公共资源交易制度体系,并以地方立法的形式向公共资源交易市场改革方向发展。2012年首次实现年交易额过千亿,实现"大平台、大效益、大跨越";

宁波制定公共资源市场化配置拓展目录,逐步实现资源、资产和资金的全覆盖。制定公共资源交易廉政风险防控手册,编制权力运行图、流程图和风险点,切实降低廉政风险。

全国各地的公共资源交易市场改革得到当地党委政府的高度重视,充分实现了公共资源市场配置的基础性作用,经济、社会和政治效益明显,社会的关注度和认可度高。

但总体上看,公共资源交易市场仍然存在思维定式、部门阻挠、改革推进力度不够、交易覆盖面不广、交易中介管理不到位、交易主体不规范、监督不统一等问题。目前,最重要的是深刻领会党的十八大报告以及中纪委报告精神,其中提到:

深化现代市场体系建设,建立和完善统一规范的公共资源交易市场,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。必须全面和深刻认识公共资源交易市场改革的现状、意义和本质,认真分析公共资源交易市场改革面临的困难和原因,积极主动地破解存在的难点和问题,以极大的政治智慧和勇气,运用恰当方式方法推进该制度的整体改革。

公共资源交易市场改革面临的困难及原因

应该说,公共资源交易市场改革的主要困难就是法律局限性或者说滞后性,其在很大程度上抑制了改革的推进和深入。招标投标与政府采购混同规范同一法律行为,确实存在冲突影响实际工作。为破解行政式分散监督管理致使政出多门、推诿扯皮、同体监督等问题,有的省市成立独立的公共资源交易监督管理部门,但受到立法压力掣肘。在职能方面往往是协调各部门的面上工作,很难深入或衍化相关职能,管理监督形式化。

除了法律局限外,部门压力也在很大程度上增加了改革的难度。有的部门从本身利益的角度,运用所谓的合法性条款,阻碍改革;有的部门从职能的角度,认为部门管理与资源交易管理存在较大的冲突和交叉性,拖延改革。有的部门抱守老观念,思维定势,看不清改革。

当然,公共资源交易市场改革属于新鲜事物,缺乏足够的理论支撑,让现实改革有"摸着石头过河"的感觉。对改革的方向和趋势缺乏正确的认识也影响改革的进程。也影响党委政府的决心和魄力。在改革过程中出现的人才短板和制度缺失也是瓶颈问题之一。

出现这些困难和问题有其历史性原因,毕竟在原来的法律制度框架下运行了多年的模式需要重组和融合,一时还接受不了;出现这些困难和问题有其复杂性或技术性原因,毕竟在西方运行几百年的制度在中国还处于初始阶段,其内部技术复杂程度一时还难以分析透彻;出现这些困难和问题有其顽固性原因,毕竟涉及深刻利益的"硬刀子"改革是硬碰硬的较量,必然遇到极大阻力。

从深层次和大背景方面来看,公共资源交易市场改革是一项复杂的博弈,是在动力和阻力因素的相互作用下向目标推进的结果。动力相对来说比较容易理解,分析它的阻力更有利于看清和推进改革。除了上面说的既得利益者的阻挠外,"官本位"意识的影响也是较大阻力之一。

虽然改革开放已经30多年,但相对于几千年封建社会沉积下的对权力的偏好和追求仍然有广泛的社会基础。从"官"身上夺权向市场向社会公平分化,是政府的自我革命,触及官员自身根本利益,改革难度大,彻底改革难度极大!

当然,在一定程度上,公共资源交易市场建设意识的缺失和公共监督的相对弱小,也降低了制度构建的能力。推开而言,上层政治的意愿不足或决策失当、专业技术知识能力支持不足、法律制度环境的不健全也会成为体制制度改革的阻力因素之一。

(中国公共资源交易高峰论坛上的研究论文)

录入时间:2013-12-17 9:19:53